中共中央、國務院關于

深化投融資體制改革的意見

中發(fā)〔2016〕18號

　　黨的十八大以來，黨中央、國務院大力推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，投融資體制改革取得新的突破，投資項目審批范圍大幅度縮減，投資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事后監(jiān)管，企業(yè)投資自主權進一步落實，調動了社會資本積極性。同時也要看到，與政府職能轉變和經濟社會發(fā)展要求相比，投融資管理體制仍然存在一些問題，主要是：簡政放權不協(xié)同、不到位，企業(yè)投資主體地位有待進一步確立；投資項目融資難融資貴問題較為突出，融資渠道需要進一步暢通；政府投資管理亟需創(chuàng)新，引導和帶動作用有待進一步發(fā)揮；權力下放與配套制度建設不同步，事中事后監(jiān)管和過程服務仍需加強；投資法制建設滯后，投資監(jiān)管法治化水平亟待提高。為深化投融資體制改革，充分發(fā)揮投資對穩(wěn)增長、調結構、惠民生的關鍵作用，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求 

　　全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，著力推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。進一步轉變政府職能，深入推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉變到位、政府行為規(guī)范，宏觀調控有效、法治保障健全的新型投融資體制。

　　——企業(yè)為主，政府引導?？茖W界定并嚴格控制政府投資范圍，平等對待各類投資主體，確立企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資，激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力。充分發(fā)揮政府投資的引導作用和放大效應，完善政府和社會資本合作模式。

　　——放管結合，優(yōu)化服務。將投資管理工作的立足點放到為企業(yè)投資活動做好服務上，在服務中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務。更加注重事前政策引導、事中事后監(jiān)管約束和過程服務，創(chuàng)新服務方式，簡化服務流程，提高綜合服務能力。

　　——創(chuàng)新機制，暢通渠道。打通投融資渠道，拓寬投資項目資金來源，充分挖掘社會資金潛力，讓更多儲蓄轉化為有效投資，有效緩解投資項目融資難融資貴問題。

　　——統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進。投融資體制改革要與供給側結構性改革以及財稅、金融、國有企業(yè)等領域改革有機銜接、整體推進，建立上下聯(lián)動、橫向協(xié)同工作機制，形成改革合力。

　　二、改善企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會投資動力和活力 

　?。ㄒ唬┐_立企業(yè)投資主體地位。堅持企業(yè)投資核準范圍最小化，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。在一定領域、區(qū)域內先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。對極少數(shù)關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目，政府從維護社會公共利益角度確需依法進行審查把關的，應將相關事項以清單方式列明，最大限度縮減核準事項。

　　（二）建立投資項目“三個清單”管理制度。及時修訂并公布政府核準的投資項目目錄，實行企業(yè)投資項目管理負面清單制度，除目錄范圍內的項目外，一律實行備案制，由企業(yè)按照有關規(guī)定向備案機關備案。建立企業(yè)投資項目管理權力清單制度，將各級政府部門行使的企業(yè)投資項目管理職權以清單形式明確下來，嚴格遵循職權法定原則，規(guī)范職權行使，優(yōu)化管理流程。建立企業(yè)投資項目管理責任清單制度，厘清各級政府部門企業(yè)投資項目管理職權所對應的責任事項，明確責任主體，健全問責機制。建立健全“三個清單”動態(tài)管理機制，根據(jù)情況變化適時調整。清單應及時向社會公布，接受社會監(jiān)督，做到依法、公開、透明。

　?。ㄈ﹥?yōu)化管理流程。實行備案制的投資項目，備案機關要通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務服務大廳，提供快捷備案服務，不得設置任何前置條件。實行核準制的投資項目，政府部門要依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務服務大廳實行并聯(lián)核準。精簡投資項目準入階段的相關手續(xù)，只保留選址意見、用地（用海）預審以及重特大項目的環(huán)評審批作為前置條件；按照并聯(lián)辦理、聯(lián)合評審的要求，相關部門要協(xié)同下放審批權限，探索建立多評合一、統(tǒng)一評審的新模式。加快推進中介服務市場化進程，打破行業(yè)、地區(qū)壁壘和部門壟斷，切斷中介服務機構與政府部門間的利益關聯(lián)，建立公開透明的中介服務市場。進一步簡化、整合投資項目報建手續(xù)，取消投資項目報建階段技術審查類的相關審批手續(xù)，探索實行先建后驗的管理模式。

　　（四）規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)要嚴格遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、安全生產等方面的法律法規(guī)，認真執(zhí)行相關政策和標準規(guī)定，依法落實項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制，切實加強信用體系建設，自覺規(guī)范投資行為。對于以不正當手段取得核準或備案手續(xù)以及未按照核準內容進行建設的項目，核準、備案機關應當根據(jù)情節(jié)輕重依法給予警告、責令停止建設、責令停產等處罰；對于未依法辦理其他相關手續(xù)擅自開工建設，以及建設過程中違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、安全生產等方面的法律法規(guī)的項目，相關部門應依法予以處罰。相關責任人員涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。各類投資中介服務機構要堅持誠信原則，加強自我約束，增強服務意識和社會責任意識，塑造誠信高效、社會信賴的行業(yè)形象。有關行業(yè)協(xié)會要加強行業(yè)自律，健全行業(yè)規(guī)范和標準，提高服務質量，不得變相審批。

　　三、完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導和帶動作用

　?。ㄎ澹┻M一步明確政府投資范圍。政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主，原則上不支持經營性項目。建立政府投資范圍定期評估調整機制，不斷優(yōu)化投資方向和結構，提高投資效率。

　　（六）優(yōu)化政府投資安排方式。政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主。對確需支持的經營性項目，主要采取資本金注入方式投入，也可適當采取投資補助、貸款貼息等方式進行引導。安排政府投資資金應當在明確各方權益的基礎上平等對待各類投資主體，不得設置歧視性條件。根據(jù)發(fā)展需要，依法發(fā)起設立基礎設施建設基金、公共服務發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金、政府出資產業(yè)投資基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應。加快地方政府融資平臺的市場化轉型。

　　（七）規(guī)范政府投資管理。依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃，明確計劃期內的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接，統(tǒng)籌安排、規(guī)范使用各類政府投資資金。依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策，編制政府投資年度計劃，合理安排政府投資。建立覆蓋各地區(qū)各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。完善政府投資項目信息統(tǒng)一管理機制，建立貫通各地區(qū)各部門的項目信息平臺，并盡快拓展至企業(yè)投資項目，實現(xiàn)項目信息共享。改進和規(guī)范政府投資項目審批制，采用直接投資和資本金注入方式的項目，對經濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的，要在咨詢機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等科學論證基礎上，嚴格審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。經國務院及有關部門批準的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經明確的項目，部分改擴建項目，以及建設內容單一、投資規(guī)模較小、技術方案簡單的項目，可以簡化相關文件內容和審批程序。

　　（八）加強政府投資事中事后監(jiān)管。加強政府投資項目建設管理，嚴格投資概算、建設標準、建設工期等要求。嚴格按照項目建設進度下達投資計劃，確保政府投資及時發(fā)揮效益。嚴格概算執(zhí)行和造價控制，健全概算審批、調整等管理制度。進一步完善政府投資項目代理建設制度。在社會事業(yè)、基礎設施等領域，推廣應用建筑信息模型技術。鼓勵有條件的政府投資項目通過市場化方式進行運營管理。完善政府投資監(jiān)管機制，加強投資項目審計監(jiān)督，強化重大項目稽察制度，完善竣工驗收制度，建立后評價制度，健全政府投資責任追究制度。建立社會監(jiān)督機制，推動政府投資信息公開，鼓勵公眾和媒體對政府投資進行監(jiān)督。

　?。ň牛┕膭钫蜕鐣Y本合作。各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財力狀況，通過特許經營、政府購買服務等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，擴大公共產品和服務供給。要合理把握價格、土地、金融等方面的政策支持力度，穩(wěn)定項目預期收益。要發(fā)揮工程咨詢、金融、財務、法律等方面專業(yè)機構作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業(yè)性和項目實施的有效性。

　　四、創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道 

　?。ㄊ┐罅Πl(fā)展直接融資。依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，支持有真實經濟活動支撐的資產證券化，盤活存量資產，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務投資興業(yè)。結合國有企業(yè)改革和混合所有制機制創(chuàng)新，優(yōu)化能源、交通等領域投資項目的直接融資。通過多種方式加大對種子期、初創(chuàng)期企業(yè)投資項目的金融支持力度，有針對性地為“雙創(chuàng)”項目提供股權、債權以及信用貸款等融資綜合服務。加大創(chuàng)新力度，豐富債券品種，進一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具、項目收益?zhèn)?，支持重點領域投資項目通過債券市場籌措資金。開展金融機構以適當方式依法持有企業(yè)股權的試點。設立政府引導、市場化運作的產業(yè)（股權）投資基金，積極吸引社會資本參加，鼓勵金融機構以及全國社會保障基金、保險資金等在依法合規(guī)、風險可控的前提下，經批準后通過認購基金份額等方式有效參與。加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，支持省級政府依法依規(guī)發(fā)行政府債券，用于公共領域重點項目建設。

　?。ㄊ唬┏浞职l(fā)揮政策性、開發(fā)性金融機構積極作用。在國家批準的業(yè)務范圍內，政策性、開發(fā)性金融機構要加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎設施建設、科技創(chuàng)新等重大項目和工程的資金支持力度。根據(jù)宏觀調控需要，支持政策性、開發(fā)性金融機構發(fā)行金融債券專項用于支持重點項目建設。發(fā)揮專項建設基金作用，通過資本金注入、股權投資等方式，支持看得準、有回報、不新增過剩產能、不形成重復建設、不產生擠出效應的重點領域項目。建立健全政銀企社合作對接機制，搭建信息共享、資金對接平臺，協(xié)調金融機構加大對重大工程的支持力度。

　?。ㄊ┩晟票ｋU資金等機構資金對項目建設的投資機制。在風險可控的前提下，逐步放寬保險資金投資范圍，創(chuàng)新資金運用方式。鼓勵通過債權、股權、資產支持等多種方式，支持重大基礎設施、重大民生工程、新型城鎮(zhèn)化等領域的項目建設。加快推進全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金等投資管理體系建設，建立和完善市場化投資運營機制。

　　（十三）加快構建更加開放的投融資體制。創(chuàng)新有利于深化對外合作的投融資機制，加強金融機構協(xié)調配合，用好各類資金，為國內企業(yè)走出去和重點合作項目提供更多投融資支持。在宏觀和微觀審慎管理框架下，穩(wěn)步放寬境內企業(yè)和金融機構赴境外融資，做好風險規(guī)避。完善境外發(fā)債備案制，募集低成本外匯資金，更好地支持企業(yè)對外投資項目。加強與國際金融機構和各國政府、企業(yè)、金融機構之間的多層次投融資合作。

　　五、切實轉變政府職能，提升綜合服務管理水平 

　?。ㄊ模﹦?chuàng)新服務管理方式。探索建立并逐步推行投資項目審批首問負責制，投資主管部門或審批協(xié)調機構作為首家受理單位“一站式”受理、“全流程”服務，一家負責到底。充分運用互聯(lián)網和大數(shù)據(jù)等技術，加快建設投資項目在線審批監(jiān)管平臺，聯(lián)通各級政府部門，覆蓋全國各類投資項目，實現(xiàn)一口受理、網上辦理、規(guī)范透明、限時辦結。加快建立投資項目統(tǒng)一代碼制度，統(tǒng)一匯集審批、建設、監(jiān)管等項目信息，實現(xiàn)信息共享，推動信息公開，提高透明度。各有關部門要制定項目審批工作規(guī)則和辦事指南，及時公開受理情況、辦理過程、審批結果，發(fā)布政策信息、投資信息、中介服務信息等，為企業(yè)投資決策提供參考和幫助。鼓勵新聞媒體、公民、法人和其他組織依法對政府的服務管理行為進行監(jiān)督。下移服務管理重心，加強業(yè)務指導和基層投資管理隊伍建設，給予地方更多自主權，充分調動地方積極性。

　　（十五）加強規(guī)劃政策引導。充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、行業(yè)標準等對投資活動的引導作用，并為監(jiān)管提供依據(jù)。把發(fā)展規(guī)劃作為引導投資方向，穩(wěn)定投資運行，規(guī)范項目準入，優(yōu)化項目布局，合理配置資金、土地（海域）、能源資源、人力資源等要素的重要手段。完善產業(yè)結構調整指導目錄、外商投資產業(yè)指導目錄等，為各類投資活動提供依據(jù)和指導。構建更加科學、更加完善、更具操作性的行業(yè)準入標準體系，加快制定修訂能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生產等技術標準，實施能效和排污強度“領跑者”制度，鼓勵各地區(qū)結合實際依法制定更加嚴格的地方標準。

　　（十六）健全監(jiān)管約束機制。按照誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則，明確監(jiān)管責任，注重發(fā)揮投資主管部門綜合監(jiān)管職能、地方政府就近就便監(jiān)管作用和行業(yè)管理部門專業(yè)優(yōu)勢，整合監(jiān)管力量，共享監(jiān)管信息，實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管。依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺，加強項目建設全過程監(jiān)管，確保項目合法開工、建設過程合規(guī)有序。各有關部門要完善規(guī)章制度，制定監(jiān)管工作指南和操作規(guī)程，促進監(jiān)管工作標準具體化、公開化。要嚴格執(zhí)法，依法糾正和查處違法違規(guī)投資建設行為。實施投融資領域相關主體信用承諾制度，建立異常信用記錄和嚴重違法失信“黑名單”，納入全國信用信息共享平臺，強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關主體切實強化責任，履行法定義務，確保投資建設市場安全高效運行。

　　六、強化保障措施，確保改革任務落實到位 

　?。ㄊ撸┘訌姺止f(xié)作。各地區(qū)各部門要充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，加強組織領導，搞好分工協(xié)作，制定具體方案，明確任務分工、時間節(jié)點，定期督查、強化問責，確保各項改革措施穩(wěn)步推進。國務院投資主管部門要切實履行好投資調控管理的綜合協(xié)調、統(tǒng)籌推進職責。

　　（十八）加快立法工作。完善與投融資相關的法律法規(guī)，制定實施政府投資條例、企業(yè)投資項目核準和備案管理條例，加快推進社會信用、股權投資等方面的立法工作，依法保護各方權益，維護競爭公平有序、要素合理流動的投融資市場環(huán)境。

　?。ㄊ牛┩七M配套改革。加快推進鐵路、石油、天然氣、電力、電信、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領域改革，規(guī)范并完善政府和社會資本合作、特許經營管理，鼓勵社會資本參與。加快推進基礎設施和公用事業(yè)等領域價格改革，完善市場決定價格機制。研究推動土地制度配套改革。加快推進金融體制改革和創(chuàng)新，健全金融市場運行機制。投融資體制改革與其他領域改革要協(xié)同推進，形成疊加效應，充分釋放改革紅利。